Земское, городское, мещанское управление

Земское, городское и мещанское управление.

В 1864 г. были созданы органы местного самоуправления — земства, компетенция которых распространялась на местное хозяйство, медицину, образование и др. Распорядительным органом являлось земское собрание, исполнительным — земская управа, которые избирались на 3 года. Земские собрания делились на очередные (ежегодные) и чрезвычайные, собиравшиеся в экстренных случаях. Членами земских собраний являлись гласные, избиравшиеся по трем куриям: уездных землевладельцев, городских и сельских обществ. Для Чебоксарского уезда количество гласных составляло соответственно 3, 3, 6 чел. В городах избирательным правом пользовались владельцы купеческих свидетельств, промышленных и торговых предприятий с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб. и владельцы недвижимости стоимостью не менее 1000 руб. (для городов с населением 2—10 тыс. чел.). К выборам не допускались мужчины младше 25 лет, подследственные или осужденные по суду и др. За женщин и других лиц, обладавших имущественным цензом, голосовали по доверенности76. В июле—августе 1865 г. в Казанской губернии прошли выборы земских гласных по куриям, а в октябре созваны первые уездные земские собрания. Первым председателем чебоксарской земской управы стал купец З.М. Таланцев, который с 1863 г. являлся городским головой Чебоксар (совмещение земской и общественной службы допускалось по закону).

Выборы гласных от объединенного городского съезда избирателей Чебоксар и Мариинского Посада проходили под председательством городского головы Чебоксар. Набравшие большинство голосов утверждались гласными, меньшее — кандидатами к ним. Активность избирателей была невысокой. Так, в выборах 1889 г. из 76 городских выборщиков участвовало 2078. На земских собраниях из числа гласных избирались председатель и два члена управы, а также два гласных для участия в работе губернских земских собраний.

Земская контрреформа 1890 г. усилила зависимость земств от администрации. В 1892 г. для контроля над ними создано Казанское губернское по земским и городским делам присутствие под председательством губернатора, крестьяне стали выбирать кандидатов в гласные, которых утверждал губернатор; духовенство лишилось избирательных прав, первая курия стала целиком дворянской. Произошли и другие реакционные изменения: имущественный ценз для дворян-землевладельцев Чебоксарского уезда понижен с 200 до 175 дес. земли, для горожан повышен до 15 тыс. руб.; по первой и второй куриям стали избираться соответственно 5 и 3 гласных, от сельских обществ утверждались 7. В земских собраниях стали принимать участие представитель ведомства государственных имуществ, депутат от духовенства, городской голова.

Чебоксарское земство сотрудничало с городской думой, выделяя субсидии учебным заведениям, детскому приюту, публичной библиотеке и др. Оно владело несколькими домами в городе, где располагались его учреждения. Например, в 1914 г. приобрело у Капитолины Зиновьевны Боне усадьбу из 2 каменных двухэтажных домов, каменного жилого корпуса, 2 деревянных флигелей и надворных построек, которая занимала целый квартал на углу Архангельской и Успенской улиц. Земство построило в городе арестный дом (1887), кузнечно-слесарную мастерскую (1889), черепично-бетонный завод (1911), городское мужское приходское училище (1914), кстати, из продукции последнего и др. Горожане пользовались услугами врачебно-ветеринарного пункта, больницы, аптеки земства. В 1909 г. в целях содействия развитию крестьянского хозяйства Чебоксарское земство открыло кассу мелкого кредита, которая выдавала ссуды до 300 руб. коллективным и частным заемщикам. Ее штат состоял из председателя (два срока им избирался купец Ф.П. Ефремов), двух членов и делопроизводителя.

Городская реформа 1870 г. ввела всесословные городские думы, избиравшиеся на 4 года. К их компетенции были отнесены административно-хозяйственные функции: благоустройство, народное образование, здравоохранение, пожарная охрана, социальное обеспечение, попечение о развитии торговли, заведование финансами и имуществом города и др. Избирательным правом обладали мужчины с 25 лет, а также ведомства, компании, общества и др. (по представительству), платившие налоги и сборы в бюджет города. По налоговому цензу избиратели делились на курии крупных, мелких и средних налогоплательщиков, по каждой из которых избиралось по 1/3 числа гласных (гласными могли избираться избиратели из других разрядов). Городская дума (распорядительный орган) избирала городского голову и городскую управу (исполнительный орган). Она же выбирала членов от города в полицейское управление, депутатов для раскладки земских повинностей, судей и выборных словесного суда, смотрителей благотворительных заведений, директоров и заместителей городского общественного банка и др. Городской голова возглавлял думу и управу, координируя их работу. Надзор за законностью деятельности городского самоуправления осуществляло губернское по городским делам присутствие (с 1892 г. — губернское по земским и городским делам присутствие).

2 июля 1871 г. общее собрание городских сословий Чебоксар приняло приговор о введении нового городового положения. В конце декабря губернатор сообщил думе о полученном согласии министра МВД и начале официальных процедур. В марте 1872 г. утверждены и выставлены на «видных местах» разрядные списки избирателей. 22—24 июня состоялись выборы гласных по куриям, а 24 июля — городского головы и членов управы, кандидатов к ним и городского секретаря. В первый состав городской управы избраны купец 2-й гильдии И.Н. Савельев (городской голова), мещане Г.Г. Григорьев и И.С. Лаптев (члены управы), титулярный советник И.М. Иванов (секретарь). 4 августа 1872 г. они были приведены к служебной присяге в Покровской церкви. Каждые два года половина членов управы подлежала переизбранию по жребию. Так, в 1874 г. жребий указал на Г.Г. Григорьева и на заседании городской думы проведены выборы нового члена управы, которым вновь стал тот же Григорьев.

Избиратели представляли незначительную часть городского населения. В 1872 г. избирателей 1-го разряда числилось 8 чел., 2-го — 28, в 3 — го — 524 (12,6% горожан). В 1884 г. из 5122 горожан избирательным правом обладали 736 чел. (14,4%), в т.ч. 1-го разряда — 14 чел., 2-го — 72 чел., 3-го — 650 чел. Избиратели проявляли низкую активность: в 1872 г. в выборах участвовало 25,7% от их числа, в 1884 г. — 12,1%. Количество гласных зависело от числа избирателей (300 избирателей избирали 30 гласных, на каждые 150 жителей свыше этой нормы прибавлялось 6 гласных): в 1872 г. было избрано 46 чел., в т.ч. по 1-му разряду — 14, по 2-му — 14, по 3-му — 18, в 1876 г. - 36 (12-12-12), в 1880 и 1884 гг. - 42 (14-14-14).

Городская дума заседала 9 раз в год (ежемесячно, кроме июня—августа). В экстренных случаях созывались чрезвычайные заседания. Иногда из- за плохой явки гласных заседания срывались. Так, в 1910 г. не состоялось одно заседание, в 1911 г. — три. В среднем за год рассматривалось до 60 вопросов. С большой нагрузкой работала канцелярия: в 1904 г. в управу поступило 1693 документа, в т.ч. 1320 — требующих производства; из них исполнено 1675, в разные инстанции отправлено 2201 письмо.

Члены управы на первом заседании распределяли между собой сферы компетенции. Вот роспись их обязанностей 1894 г.: городского головы — общее руководство по исполнению распоряжений думы по городскому хозяйству, надзор за расходованием бюджета и благоустройством; старшего гласного (замещал городского голову при его отсутствии) — заведование казначейской частью, выдачей торговых документов, приемом платежей по оброчным статьям, казенному налогу и др. сборам, заготовкой дров для воинского присутствия, городской управы, женского училища, богадельни, овса и сена для пожарных лошадей; второго члена — заведование пожарным обозом, надзор за состоянием городских сооружений (дорог, мостов, зданий), за кладбищами, заготовка провизии для богадельни и общий надзор за ней, участие в работе уездного присутствия по воинской повинности при приеме новобранцев. Оба члена управы исполняли обязанности членов торговой депутации: следили за соблюдением правил в торговле и при производстве, собирали сведения о ценах на продукты и строительные материалы и др. От прежней думы управа унаследовала контроль за законностью торговли, клеймением весов и мер, сбор налога с недвижимых имуществ и торговых пошлин в пользу казны и земства, распределение между горожанами натуральных повинностей, выдачу денег за питание рекрутов и др.

Как правило, городской голова избирался из состоятельных купцов. В разные годы эту должность исполняли А.П. Астраханцев, З.М. Таланцев, Н.П. Ефремов, Ф.М. Дряблов и др. Канцелярия управы состояла из секретаря и 2 писцов. В конце XIX в. на содержание органов управления тратилось 15—17% городских доходов.

Городская контрреформа 1892 г. урезала права городского самоуправления. Налоговый ценз для избирателей заменен имущественным. Избирательное право получили владельцы гильдейских торгово-промышленных предприятий (частные лица и компании) и недвижимости стоимостью не менее 300 руб., платящие сборы в городской бюджет, что привело к резкому сокращению выборщиков: в 1910-е гг. представляли всего 1,6% населения города. В нач. XX в. в выборах участвовало только 30—40% избирателей, внесенных в списки.

Выборщики избирали 20 гласных и 5 кандидатов к ним на случай замены. Так, в 1913 г. из гласных, избранных в 1910 г., выбыло 2 и умерло 4, из кандидатов соответственно 1 и 1. Из оставшихся 17 гласных 7 были избраны впервые, 2 — во второй раз, 3 — в третий, 2 — в четвертый, 3 — в пятый. К примеру, А.П. Игумнов избирался 5 раз, А.Н. Клюев — 4, Ф.М. Дряблов и Н.П. Ефремов — по З91. В заседаниях думы с правом голоса также участвовали председатель уездной земской управы и депутат от духовенства. Контрреформа усилила зависимость общественного управления от администрации — не только городской голова, как раньше, но и члены управы с секретарем стали утверждаться губернатором, кроме того, голова и члены управы считались чиновниками на государственной службе.

По городовому положению 1870 г. городская дума получила право принимать административные акты — обязательные постановления, содержащие предписания для горожан, которые после согласования с начальником уездного полицейского управления поступали к губернатору, дававшему распоряжение об их публикации в губернских ведомостях. За исполнением постановлений следила полиция. В 1905—1910 гг. дума приняла 8 обязательных постановлений по вопросам городского хозяйства, порядка и благоустройства («о производстве извозного промысла», «о мерах по предупреждению пожаров», «о порядке содержания в исправности улиц, площадей, мостов, тротуаров» и др.), за исполнением которых наблюдал избранный думой участковый попечитель из числа гласных.

Основным законом города являлся бюджет. Городские доходы делились на: обыкновенные (с городских имуществ, с владельцев недвижимости, сборы с купеческих билетов, свидетельств на торг, акцизы с трактиров, постоялых дворов, оброчные статьи и др.) и чрезвычайные (штрафы, пособия от земства, плата за обучение, сверхштатные сборы и др.). Они расходовались на зарплату служащих, содержание органов общественного управления, полиции, пожарной команды, медицину, просвещение, благоустройство и др. При этом поступления от чрезвычайных налогов могли расходоваться только на покрытие дефицита бюджета.

В первые годы после введения городового положения 1870 г. городские расходы превышали доходы. Дефицит бюджета удалось преодолеть только к 1879 г. По городской контрреформе 1892 г. сбор за выдачу документов на мелочную торговлю перешел от городов к земствам. Сбор же за выдачу гильдейских документов в Чебоксарах делился с мещанским обществом. Вкупе с упадком торговли, падением доходности мельниц и других оброчных статей это приводило к уменьшению городских доходов95. Траты же по городскому хозяйству постоянно росли. После 1874 г. у городской управы возникли проблемы со взысканием недоимок по городским сборам, иски по которым рассматривал окружной суд. Расходы на поездку в Казань превратили взыскание мелких задолженностей (до 1 руб.) в бессмыслицу.

В конце XIX — начале XX вв. 25% доходов города в виде разных сборов перечислялись в казну, бюджеты уездного и губернского земств.

Члены городской управы считали особенно несправедливым положение, при котором городу поступал сбор в размере 1% от стоимости городской недвижимости, тогда как земству — 30,5% с дохода от оброчных статей. В 1911 г. они подсчитали, что за три последних года, при средней величине городского бюджета в 30 372 руб., уездному земству было перечислено 10 579 руб.

Исчерпав источники доходов, городская дума инициировала ряд ходатайств, направленных на улучшение финансового положения города: о выделении Чебоксар в самостоятельную земскую единицу, об освобождении города от пособия казне по содержанию полицейских управлений в стране, о введении в пользу города сбора с привозимых и вывозимых по Волге товаров и т.д., но безрезультатно. Оставалось повышать городские налоги, которые и так устанавливались «в высшем размере обложения». В 1914 г. агенты пароходных обществ жаловались, что управа 3 года подряд повышала плату за аренду пристаней, которая в 2 раза превысила размер таксы, утвержденной министром путей сообщения. Хронический дефицит городского бюджета сдерживал развитие социальной сферы, благоустройства и экономики города в целом.

После упразднения магистрата (1866) сиротский суд перешел в ведение городской думы. Поскольку он обслуживал также г. Мариинский Посад, в 1869 г. оба города договорились финансировать его в равных долях — по 113 руб. После городской реформы возросшие траты по содержанию учреждения несли Чебоксары, что становилось предметом конфликта между городами. Так, в 1910-е гг. содержание суда без учета найма, отопления и освещения помещения обходилось в 720 руб. (жалованье протоколисту, казначею, плата сторожам, канцелярские расходы и др.). Председателем сиротского суда был городской голова Чебоксар, три члена представляли общества купцов и мещан двух городов (избирались на 3 года), канцелярскую работу вел протоколист. В 1915 г. в производстве находилось 143 дела, из них 2/3 — по Мариинскому Посаду, поэтому управления обоих городов возбудили ходатайство об открытии сиротского суда для Мариинского Посада.

В помощь сиротскому суду и государственным налоговым органам при оценке недвижимости и оборотов торгово-промышленных предприятий из горожан избирались присяжные оценовщики и заседатели податных присутствий (с 1889 г.). Работа первых оплачивалась из городской казны.

Городская реформа 1870 г. разделила общегородское и сословное (мещанское) управление. Мещане каждого города составляли мещанское общество, которое выбирало старосту или мещанскую управу, подведомственные губернатору. В 1872 г. мещанское общество Чебоксар просило губернатора не учреждать мещанской управы, возложив ее обязанности на мещанского старосту, переименовав его в городского, а также предоставить городской думе право решать дела, касающиеся мещан, с участием в ее заседаниях 10 выборных «добросовестных» с правом голоса, возложив исполнение принятых решений на городскую управу. По закону мещанское общество было не подведомственно городской думе, поэтому ходатайство не было удовлетворено.

Распорядительным органом мещанского общества являлся сход, на котором участвовали действительные члены общины, т.е. причисленные к ней по решению мирского схода. Мещанский сход Чебоксар не принимал неоднократно судимых; отказывал удмуртам-язычникам и цыганам. Приписанные «для счета» по распоряжению Казанской Казенной палаты (в основном отставные и запасные солдаты и др.) не участвовали в собраниях. Избирательным правом обладали мужчины с 25 лет, владевшие недвижимостью с доходностью не ниже 15 руб. в год, однако закон разрешал участвовать в выборах и тем, кто имел доходы ниже этой планки (в Чебоксарах, как и в ряде других городов, по нормам обычного права достаточно было иметь собственный дом). В Чебоксарах решения схода считались действительными при участии 24 чел. Избиратели проявляли пассивность, сходы собирались после 2—3 приглашений старосты, сильно разнились по составу участников, что затрудняло их работу. В 1880—1890-е гг. мещанский староста трижды безрезультатно ходатайствовал об учреждении выборных сходских депутатов из расчета 50 чел. на тысячу мещан.

Сходы делились на регулярные (собирались 1—2 раза в месяц кроме июля—сентября, когда мещане выезжали на заработки) и экстренные. На них обсуждались текущие дела, избирались должностные лица и др. Вот тематика приговоров за 1874—1914 гг.: прием в общину и увольнение из нее членов (37,2%); по мирским капиталам и денежным сборам (17,6%), по контролю финансовой отчетности старост (13%), по воинской повинности (6%), о хозяйственной помощи общинникам (5,6%), по свидетельству материального состояния запасных и отставных солдат для получения казенного пособия (6,9%) и др. Судя по подписям под приговорами, 37% участников сходов были неграмотными.

Главным должностным лицом общины являлся мещанский староста, избиравшийся на 1 год (с 1889 г. на 3 года). После 1870 г. он утверждался в должности не городской думой, а губернатором. В пореформенный период произошло расширение его функций: он выдавал паспорта мещанам, проверял благонадежность лиц, принимаемых в общину, вел посемейные списки общинников, занимался раскладкой и сбором общественных платежей и государственных податей (до 1883 г.) и др. Должность мещанского старосты была общественной, однако с 1872 г. он получал зарплату (с 1873 г. — 240 руб.) из городского бюджета, его канцелярия с писцом размещалась в здании городской управы. Если староста не мог исполнять служебные обязанности, его заменял кандидат.

Мещанскому старосте помогали выборные помощники. Сход избирал также членов в городской сиротский суд, податные присутствия, различные комиссии (ревизионную, раскладочную) и др. В 1876—1887 г. в Чебоксарах выбирались окладчики, затем функции по денежным сборам перешли к мещанскому старосте, после чего ежемесячно стала проводиться его финансовая проверка. По распоряжению губернского правления проводились и внезапные проверки старосты, что было неудобно для членов ревизионной комиссии и общины, т.к. это останавливало работу старосты.

Важной функцией мещанского общества было оказание социальной помощи. С 1881 г. оно ежегодно выделяло денежные пособия сиротам и беднякам, в нач. XX в. — городским школам на учебники для детей из бедных семей, в 1900 г. создало фонд из денег, жертвуемых лицами, принимаемыми в общину. Оно же оказывало помощь в оплате лечения в больницах. Подспорьем для этого служили средства мирского капитала, образованного на пожертвование уроженца Чебоксар, нижегородского купца 1-й гильдии Ф.А. Блинова. В 1857 г. он предложил мещанскому обществу на выбор деньги (2000 руб.) или свой каменный дом той же стоимости. Сначала мещане выбрали дом, рассчитывая с его помощью облегчить бремя квартирной воинской повинности, однако рассудив, что на его ремонт нет средств, согласились на деньги. В 1865 г. Ф.А. Блинов внес 3200 руб. в городской общественный банк, присоединив к основной сумме прибыль, полученную за 7 лет использования денег в торговом обороте. Из банковских доходов с этого капитала оплачивалось лечение бедных мещан в больницах Чебоксар и других городов. Интересно, что даже состоятельные мещане не спешили оплачивать свое лечение, рассчитывая на помощь общины. В 1878 г. таких неплательщиков числилось 53, в 1883 г. — 104. В 1911 г. принудительное медицинское страхование для мещан отменено.

С 1834 г. мещане платили сборы в продовольственный капитал, который хранился в государственном банке и предназначался для использования в голодные годы. В 1866 г. взносы отменены, а накопленные суммы переданы на хранение общинам. В 1868 г. из-за несанкционированных операций капиталы переведены в земские, а в 1900 г. — в городские управы, которые выдавали их общинам с условием возврата для закупки хлеба и продажи его мещанам по низким ценам. Мещанское общество Чебоксар проводило «хлебные операции» в 1891, 1906 и 1911— 1913 гг.

Органы мещанского и городского управлений сотрудничали друг с другом. Так, городская богадельня предназначалась только для мещан. В 1911 г. по просьбе мещанского старосты городская управа бесплатно предоставила каменную лавку для хранения ржаной и сортовой муки, купленной для продажи мещанам. В 1902 г. мещанское общество перечислило 300 руб. из своего запасного капитала на покупку паровой пожарной машины для города и др.

История городской кооперации ведет свое начало со 2 августа 1912 г. — даты открытия Чебоксарского кредитного товарищества с основным капиталом 2 тыс. руб. Оно принимало вклады и выдавало кредиты (1913 г. выдало последних на 9310 руб.). В год открытия объединяло 190 чел., к 1917 г. — 1085 чел.